Kongen, Kongen i statsråd og regjeringen

Grunnloven § 3 legger den utøvende makt til «Kongen». Uttrykket må leses i lys av § 12, som bestemmer at Kongen velger et råd av minst åtte medlemmer, og av § 28, som krever at saker av viktighet skal foredras i statsråd. Reelt utøves makten av regjeringen, med Kongen som formell beslutningstaker i statsråd. Statsministeren har en samordnende rolle, men har ikke instruksjonsmyndighet over statsrådene i grunnlovsmessig forstand.

Enkelte beslutninger må treffes av Kongen i statsråd. Det gjelder saker av viktighet etter § 28, provisoriske anordninger etter § 17, utnevnelser og avskjed av embetsmenn etter §§ 21 og 22, benådning etter § 20, og sanksjon av lover etter § 78. Øvrige saker kan avgjøres av departementene, eventuelt av underordnede organer.

Prerogativene

Prerogativene er kompetanser Grunnloven legger til Kongen, og som Stortinget ikke kan overta ved lov. De viktigste er:

Utenriksstyret, §§ 25 og 26 – å inngå og oppheve traktater, og å representere Norge internasjonalt.
Kommandoen over forsvaret, § 25 – men regjeringen kan ikke bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, jf. § 25 tredje ledd, og landvernet og de øvrige troppene som ikke er linjetropper, kan ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, jf. § 25 annet ledd.
Organisasjonsmyndigheten – å organisere statsforvaltningen, opprette og nedlegge organer.
Benådningsretten, § 20.
Utnevnelsesmyndigheten, §§ 21 og 22.

Grensene for prerogativene er ikke skarpe. Stortinget kan påvirke gjennom bevilgningsmyndigheten, gjennom å vedta lover som binder forvaltningens skjønn, og gjennom kontroll. Men Stortinget kan ikke selv treffe de beslutningene prerogativene omfatter – det kan ikke selv inngå en traktat eller utnevne en embetsmann.

Traktatmyndigheten § 26

Etter § 26 første ledd inngår Kongen traktater. Etter annet ledd kreves Stortingets samtykke dersom traktaten nødvendiggjør ny lov eller stortingsbeslutning, eller for øvrig er av «særlig stor viktighet». De to vilkårene er alternative; det er tilstrekkelig at ett er oppfylt. Samtykke gis med alminnelig flertall.

Etter konstitusjonell praksis kan Stortinget med grunnlag i § 26 annet ledd også samtykke til «lite inngripende» myndighetsoverføring. Momentene er hvor omfattende og saklig avgrenset overføringen er, om den er geografisk avgrenset, graden av gjensidighet, om Norge har mulighet til å avbøte uheldige virkninger, om mottakeren er en sammenslutning Norge er medlem av, og hvilken reell samfunnsmessig betydning overføringen har. Læren ble lagt til grunn i Høyesteretts betenkning om fjerde jernbanepakke (HR-2021-655-P) og i ACER II-dommen (HR-2023-2030-P). Er overføringen mer enn lite inngripende, må man gå veien om § 115 eller § 121.

Opplysningsplikten i statsråd § 28

Kravet i § 28 om at saker av viktighet skal foredras i statsråd, er ikke bare et formkrav. Foredraget må gi de øvrige statsrådene et forsvarlig grunnlag for å ta stilling. Bakgrunnen er at samtlige deltakende statsråder bærer et selvstendig konstitusjonelt ansvar for beslutningen, jf. § 30, som også gir den enkelte statsråd rett og plikt til å protokollere sin protest. Å holde tilbake vesentlige opplysninger i foredraget er derfor et brudd på § 28, og kan i tillegg utløse ansvar etter ansvarlighetsloven.

Provisorisk anordning § 17

Kongen kan gi provisoriske anordninger på et avgrenset område – etter gjeldende ordlyd «handel, toll, næringsveier og offentlig regulering» (ordlyden «politi» sto helt til grunnlovsvedtaket 1. juni 2022 og går igjen i eldre eksamensoppgaver) – forutsatt at anordningen ikke strider mot lov gitt av Stortinget. Anordningen gjelder bare til neste storting. Bestemmelsen er en snever hastekompetanse og gir ikke hjemmel for å gripe inn på områder som er lovregulert. Den må ikke forveksles med konstitusjonell nødrett, som har en langt høyere terskel men også videre rekkevidde.

Instruksjons- og organisasjonsmyndighet

Regjeringen har som utgangspunkt instruksjonsmyndighet over underordnede forvaltningsorganer, både generelt og i den enkelte sak. Myndigheten følger av den utøvende makt og av det parlamentariske ansvaret: statsråden svarer for sitt departements område og må derfor kunne styre det.

Instruksjonsmyndigheten kan imidlertid være begrenset ved lov. Det praktisk viktigste eksempelet er påtalemyndigheten: straffeprosessloven § 55 første ledd fastsetter at påtalemyndigheten er uavhengig ved behandlingen av den enkelte straffesak, og at ingen kan instruere påtalemyndigheten i enkeltsaker eller omgjøre en påtaleavgjørelse. Bestemmelsen fikk denne formen ved lov 1. november 2019 nr. 71, som samtidig opphevet § 64 om Kongen i statsråds påtalekompetanse. En statsråd kan derfor ikke instruere en politimester i en konkret påtale- eller fengslingssak med grunnlag i §§ 3 og 12 alene – lex specialis i straffeprosessloven går foran den generelle instruksjonskompetansen. Tilsvarende gjelder for domstolene, som er uavhengige, og for organer der loven uttrykkelig har gjort dem instruksjonsfrie.

Organisasjonsmyndigheten gir regjeringen adgang til å opprette, omorganisere og nedlegge forvaltningsorganer og fordele oppgaver mellom dem, med de skranker som følger av lov og av bevilgningsvedtak.

Studieguide: Regjeringens myndighet

Studieguide: Regjeringens myndighet